1947年6月，國民黨政府發(fā)動的全國內戰(zhàn)已經打了一年。其軍事、政治、經濟形勢都日趨惡化。軍事上，國民黨的全面進攻和對陜魯的重點進攻均遭挫敗。雖然攻占了一些城鎮(zhèn)和交通線，但兵力損失達112萬人，總兵力由發(fā)動戰(zhàn)爭之初的430萬下降為373萬，其中正規(guī)軍由200萬降為150萬。能用于第一線的機動兵力更為減少，戰(zhàn)線過長和兵力不足的矛盾更加突出。對此蔣介石也看得十分清楚。他說：“我們的兵力都被分散，我們的軍隊都成呆兵，而匪軍卻時時可以集中兵力，采取主動，在我方正面積極活動。將我們各個擊破，”①軍事上的失敗導致失敗主義情緒蔓延。蔣介石說：中央黨部的“許多同志，都喪失了革命信心”;高級將領“革命精神喪失殆盡”,“國軍的品格精神學術一天頹似一天，軍隊組織等于崩解?！雹趯τ谑Y介石軍隊士氣不振的情況，美國方面也有所了解。1947年3月12日，美國駐華大使司徒雷登在給美國國務院的報告《中國最近局勢之簡述》中，有關于蔣軍一些高級軍官對內戰(zhàn)無興趣的材料。報告中說：“甚至政府高級軍官亦對我表示，當敵人為日本時，尚有作戰(zhàn)到底之理由，而當敵人也為中國人時，對作戰(zhàn)似無多大興趣。此中士氣之缺乏，似在軍隊中普遍反映。蓋此軍隊，對為何內戰(zhàn)一點，并未了解，且在某些事例中，已為中共放下武器之呼吁所感動。”③
國民黨在政治、經濟上也陷入了危機。在政治上，國民黨集團繼1946年11月召開國民大會之后，又于1947年3、4月間，搞了所謂“改組政府”,結束“訓政”,實行“憲政”“還政于民”的一套把戲。但是全國人民把這次“改組”,看做是“新籌安會”一樣的伎倆。由于堅持獨裁內戰(zhàn)政策，國民黨在政治上更加孤立。連蔣介石本人也不得不承認：“黨的信譽一落千丈，處處被人譏評，蒙受重大恥辱”。 “整個社會差不多都籠罩在‘反內戰(zhàn)、反征兵’的空氣里面”,把“國軍的神圣事業(yè)”,“反而看成不正當行為?！雹茉诮洕?，惡性通貨膨脹，物價飛漲，生產停滯，經濟秩序紊亂，人民生活痛苦不堪，各地民變運動迅速發(fā)展，搶米形成風潮。
蔣介石說： 目前形勢的危險，實在是本黨五十年革命歷史所未有。
美國政府對國民政府的全面危機，十分關切。1947年6月18日，司徒雷登在給美國政府的報告中說：“實則中共之顯著成功，多由于國民黨之無能與腐敗，以人民對政府喪失信心。關于此信心之喪失，近有速率日增之勢。政府方面，倘有真力彌滿之政治家，出而領導，更佐以精神改革之明證，當能恢復對于智識階級及一般大眾之掌握。此點殆無可疑?！雹菟就嚼椎怯终f：“在知識分子中，由于政府以極端暴力方式對付學生；以及在一般無思考之民眾中，由于生活費之加重，業(yè)已激起對政府發(fā)生不滿，甚至與政府對立之情形。簡言之， 自由及糧食，實為人民怨懟政府之重心?！雹?月下旬，美國駐沈陽總領事報告說：“東北人民不但準備，抑且積極企盼政權之易乎。……吾人此處所可斷言者，厥為絕大多數之東北人民，不滿國民黨，厭惡國民黨，乃至企盼脫離其統(tǒng)治?！雹?br>為挽救國民黨集團的頹勢，提高國民政府的“威信”,在混亂和沮喪的氣氛中，司徒雷登向蔣介石獻計獻策，要蔣介石一面重開“和談”之門，作為緩兵之計；一面采取緊急措施，以挽危局。1947年6月19日，司徒雷登當面向蔣介石建議：“委員長應慎選少數人員，成一單位助其工作，此眾人員應孚眾望，有擔當，并通力合作，……廣向人民剴切說明下述數點：因共產黨拒絕最近提出之和平建議，全國人民須責令負擔內戰(zhàn)全責；憲政現正積極進行，如人民愿享憲政下之民主生活，應起而共挽國難。為達此共挽國難之目的，全國人民應不惜犧牲，有錢出錢，有力出力；政府應尊重公民自由，采取危急局勢所切需之勇敢而公正之改革?？傊?，政府應以各種方法獲取人民之支持。否則不如要求人民許其下野。余恒深信，此等革新計劃，必能打動有思考之人民，尤以學生及所謂左傾分子為然。”⑧美國政府和司徒雷登的建議中，含有促使蔣介石政權實行某種程度的民主改革的意思在內，其意圖是使失盡民心的國民政府重新獲取民心，以便重整旗鼓。蔣介石聽完司徒雷登的建議后“謂頗具同感”。但是蔣介石的這種表示意在獲得更多的美援。換言之，只要美國給美援，就表示極愿意改革內政。至于蔣介石改革的主要內容，則是如何消滅解放軍和中國共產黨的具體措施，也就是蔣介石所說的，寓改革于“戡亂”之中。
自1947年6月以來，國民黨集團的核心人物和機構，就不斷開會，研討應付嚴重時局的辦法，企圖找到擺脫困境的一線生機。蔣介石在接受了司徒雷登的獻策后，于6月下旬授意政學系和桂系的一些人，向第三方面人士試探與中共恢復“和談”的途徑。但這種試探沒有成功。6月30日，國民黨中常會與中政會舉行聯(lián)席會議，蔣介石在會上作了《當前時局之檢討與本黨重要之決策》的講話，提出了“改造本黨挽救當前危機”的兩項決策：一是改革黨務，實行黨團合并；二是“號召全國加強剿共軍事”。在第二項決策中，又提出“正式頒布討伐令”和采取“全國總動員”兩種方式。會議經過討論，決定采取第二種方式，動員全國實力以對付共軍。會議的決議誣蔑中國共產黨“武裝叛亂，割據地方，破壞統(tǒng)一和平，危害國家民族”。決議還宣布“以政治方式解決之途徑，已因共產黨之迭次峻拒而告絕望”,今后惟有“明令剿辦，戡平內亂”。⑨
此前的6月28日，國民政府最高法院，還對毛澤東下了一道“通緝令”,罪名是“意圖顛覆政府，其為內亂犯”。
1947年7月4日，國民政府第六次國務會議通過了蔣介石交議的“厲行全國總動員”的提案，要求“實行全國總動員，號召全民，一致奮起，淬厲進行”,“從速戡平叛亂”。同一天，國民政府發(fā)布訓令：
“本年7月4日，本府委員會第六次會議，通過拯救匪區(qū)人民，保障民族生存，鞏固國家統(tǒng)一，厲行全國總動員，以戡平共匪叛亂，掃除民主障礙，如期實施憲政，貫徹和平建國方針案，應即切實實行?！雹?br>“戡亂動員令”如下：
“政府自抗戰(zhàn)勝利以后，即積極進行復員，以期從事建設，與民蘇息。雖一切措施未能盡如所期，但對于中國共產黨擁兵割據，武力叛國之行動，則始終秉持政治解決之方針，不惜委曲求全，多方容忍，以求其實現。乃共產黨自去年十月以來，始則拒絕政府頒布之停戰(zhàn)令，繼則拒絕參加國民大會，又復拒絕政府派員赴延安商洽和平之建議，最近復由其宣傳機關對國民參政會之和平建議，斷然予以拒絕。政府方力謀整編軍隊，而共黨則脅制民眾，大量擴充其叛國之武力；政府方謀復員建設，而共黨則處處阻礙復員之進行，到處破壞我交通與工礦之建設；政府方勵圖實現民主政治，準備行憲工作，而共黨則一面宣傳民主，一面殘害人民，……最近數月，共產黨復在華北、東北對我國軍發(fā)動大規(guī)模之攻勢，妨礙政府對領土主權之完全接受，其必欲以武力顛覆國家，已極彰著……則政府和平建國之國策，已非以政治方式所能求得解決?！收疀Q心戡亂，實出于萬不得已。必須全國軍民集中意志，動員全國力量，一面加緊戡亂，一面積極建設，方能掃除民主憲政之障礙，達成和平建國之目的?！e凡加強經濟建設，刷新地方政治，發(fā)動人力物力，改善良政德政，保持社會安全，救恤人民疾苦，保障人民基本權利，厲行消費節(jié)約，增進農工生產，提高官兵待遇等項，……一體依法推行?！?
7月5日，國民政府行政院長張群向記者發(fā)表談話，表示要“以戡亂求統(tǒng)一，以苦干謀復興?！?br>7月6日，蔣介石發(fā)表講話，誣蔑中國共產黨“公開叛變”,要求全國人民“舉國一致”,“戡平叛亂”。他還說：“吾人同時應竭盡全力，完成國家改革與進步。當吾人以兵力戡討共產黨時，全國亦當同時進行內部之改革?！母锱c進步必須實現?！?月7日，蔣介石又在“七七”紀念廣播講話中，進一步強調所謂“戡亂建國”的必要，要求全國“一致奮起”,“全力戡亂”,以期“于最短期內”將共軍“肅清”?。他同時表示：“除非實施徹底之改革，中國實不可能存乎國際社會之中。因此，凡應予實施之政治、教育、經濟及社會等改革，應不待戡亂軍事結束而立予開始實施?！?
國民黨各級政府成立了“戡亂動員救國委員會”,具體負責“總動員”工作。國民黨各級黨部、參議會及其控制的所謂“民眾團體”,紛紛發(fā)表通電、聲明，表示擁護“總動員令”,并召開所謂“戡亂建國動員大會”,舉行游行示威。一時間， “戡亂”之聲甚囂塵上。與此同時，國民黨政府撤銷了政協(xié)及其秘書處，取消了所謂為中共國大代表、國府委員“保留”的名額，開除了共產黨參政員。
7月18日，國民政府又公布《動員戡亂完成憲政實施綱要》18條，其中規(guī)定：“戡亂”所需之兵役、工役及其他有關人力、軍糧、被服、藥品、油煤、鋼鐵、運輸、通訊器材及其他軍用物資，均應積極動員。也即是說要盡力征發(fā)國民黨統(tǒng)治區(qū)一切人力、物力、財力資源為內戰(zhàn)服務；政府對于日用品之交易價格，各業(yè)薪俸工資及物資流通、資金運用及金融業(yè)務，均得加以限制或管理。對于糧食、燃料、紡織、冶煉及有特別需要之工廠，得由政府加以管理。簡言之，就是政府要對國統(tǒng)區(qū)的工礦、金融和商業(yè)貿易，盡行加以壟斷和管制。此外，綱要對人民的一切基本權利，如罷工、停業(yè)、游行、請愿，均嚴加限制，使一切逮捕、監(jiān)禁和屠殺的暴行，得以借“戡亂”之名“合法”化。(14)
國民黨中央及國民政府還頒布了《中國國民黨戡亂建國總動員方案》、《動員戡亂完成憲政國防軍事實施辦法》、《妨害兵役治罪條例》、《后方共產黨處置辦法》、《戡亂時期國家緊急治罪辦法》、《征實征借實施辦法》等一系列法令條例，以具體貫徹實施“戡亂建國”的反動決策。
隨著“戡亂動員令”的發(fā)布，國民政府對國民黨統(tǒng)治區(qū)的工人、學生和民主人士，展開了迫害和鎮(zhèn)壓。在北平、上海、杭州、廣州、西安及東北各地，大批愛國民主人士以“共產黨嫌疑犯”的罪名而被捕。1947年9月27日，蔣介石在南京召集各地特務頭子舉行秘密會議，布置對全國愛國民主人士更大的迫害。據傳初步列入黑名單擬加以逮捕者約有六萬人之多，僅上海一地，即預定逮捕三千人。10月一個月中，上海、杭州、北平、保定、唐山、長春、西安、廣州等八個城市慘遭國民黨屠殺者，有二千一百余人。到1948年3月間，國民黨政府又制定了“特種刑事法庭組織條例”,組織“特種刑事法庭”,在全國大中小城市展開了血腥恐怖的大搜捕和大屠殺。這種“戡亂動員令”下的法西斯暴政，是國民黨集團失敗前的瘋狂掙扎。
蔣介石對“戡亂動員令”和對共產黨領導人下的“通緝令”是寄予希望的，認為這樣一來會使軍隊的士氣為之一振“而民心亦得一致矣”。但是，這兩紙命令既沒有挽回戰(zhàn)場上的敗局，也沒有將國統(tǒng)區(qū)的愛國民主運動鎮(zhèn)壓下去。相反，國統(tǒng)區(qū)的人民從國民黨的暴行中，更加看清了國民政府的法西斯實質，從而更加自覺積極地參加到反對國民黨集團的斗爭中去。
對國民黨當局企圖通過“總動員”所要達到扭轉頹勢，擺脫危機的預期目的，連其美國盟友也表示疑慮。美國一位軍事觀察家評論道：總動員令之頒布，系首次公開承認政府軍事機構在對共產黨作戰(zhàn)中所處地位之急迫……就觀察所得判斷，足證動員令至少在四個月內，對戰(zhàn)爭未必有何結果。共軍如在入秋以前，力爭軍事優(yōu)勢，政府無論采取任何辦法，皆嫌不夠，或已太遲。
事態(tài)的發(fā)展也確實如此。正像1947年7月14日，即在“動員令”發(fā)布不久，新華社的社評所斷言的那樣：“總動員救不了總崩潰”。?