1937年中日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后的頭半年里，國民政府頒發(fā)過一些帶有戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制性質(zhì)的文件，如《非常時(shí)期安定金融辦法》、《戰(zhàn)時(shí)農(nóng)礦工商管理?xiàng)l例》,有過一些較具體的規(guī)定。而在1938年3月底舉行的國民黨臨時(shí)全國代表大會分別通過了《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》和《非常時(shí)期經(jīng)濟(jì)方案》。其中《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》的經(jīng)濟(jì)部分共八條：(1)經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)以軍事為中心，同時(shí)注重改善人民生活，本此目的，以實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，獎(jiǎng)勵(lì)海內(nèi)外人民投資，擴(kuò)大戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)。(2)以全力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，獎(jiǎng)勵(lì)合作，調(diào)節(jié)糧食，并開墾荒地，疏通水利。(3)開發(fā)礦產(chǎn)，樹立重工業(yè)的基礎(chǔ)，鼓勵(lì)輕工業(yè)的經(jīng)營，并發(fā)展各地之手工業(yè)。(4)推行戰(zhàn)時(shí)稅制，徹底改革財(cái)務(wù)行政。(5)統(tǒng)制銀行業(yè)務(wù)，從而調(diào)整工商業(yè)之活動(dòng)。(6)鞏固法幣，統(tǒng)制外匯，管理進(jìn)出口貨，以安定金融。(7)整理交通系統(tǒng)，舉辦水陸空聯(lián)運(yùn)，增筑鐵路公路，加辟航線。(8)嚴(yán)禁奸商壟斷居奇，投機(jī)操縱，實(shí)施物品平價(jià)制度^[1]。這八條經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)，涉及到戰(zhàn)時(shí)的生產(chǎn)、流通、財(cái)政、金融等方面。而會議通過的《非常時(shí)期經(jīng)濟(jì)方案》分別提出了各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本政策，主要內(nèi)容如下：
(一)推進(jìn)農(nóng)業(yè)以增生產(chǎn)　 1.農(nóng)民生活應(yīng)使安定；2.有用作物之生產(chǎn)應(yīng)使增加；3.大宗農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)設(shè)法積儲調(diào)劑；4.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)應(yīng)使活動(dòng)；5.土地分配應(yīng)逐步改進(jìn)。
(二)發(fā)展工礦以應(yīng)供需　1.固有工礦設(shè)備應(yīng)設(shè)法保存，以充實(shí)內(nèi)地生產(chǎn)能力；2.國防急需之工廠應(yīng)積極籌設(shè)，政府除保全原有生產(chǎn)力之外，更應(yīng)創(chuàng)造新生產(chǎn)能力；3.燃料及動(dòng)力應(yīng)妥籌供給；4.農(nóng)村手工業(yè)應(yīng)提倡促進(jìn)；5.民營事業(yè)應(yīng)扶植獎(jiǎng)導(dǎo)；6.資本與勞工之利益應(yīng)兼全并顧。
(三)籌辦工墾以安難民　提出安置難民從事生產(chǎn)工作，以增加抗戰(zhàn)力量，其中最重要的方式是墾荒，要求于最短期內(nèi)勘定各省荒地，辦理難民移墾登記，并擬定各項(xiàng)墾殖實(shí)施辦法，次第施行。
(四)發(fā)展交通便利運(yùn)輸　1.國內(nèi)交通線路應(yīng)加速添設(shè)，包括鐵路、公路和內(nèi)河航線；2.國際交通線路開辟擴(kuò)充，包括鐵路、公路、電信和航空。
(五)分別地區(qū)調(diào)劑金融　1.淪陷區(qū)；2.接近敵區(qū)；3.距敵遠(yuǎn)區(qū)；4.復(fù)興根據(jù)區(qū)。要求以政府有關(guān)規(guī)定方法為經(jīng)，以分區(qū)施行為緯，切實(shí)推行，期收良效。
(六)管理貿(mào)易以裕外匯　 限制非必需品與奢侈品的進(jìn)口，改善出口環(huán)境和發(fā)展出口產(chǎn)品生產(chǎn)，鼓勵(lì)大量出口，以所得外匯鞏固戰(zhàn)時(shí)金融，發(fā)展國內(nèi)貿(mào)易和生產(chǎn)事業(yè)。
(七)厲行節(jié)約以省物力　 凡政府機(jī)關(guān)不必要之開支，不能即生效果之建設(shè)費(fèi)用，均宜切實(shí)核減；至私人經(jīng)濟(jì)，應(yīng)盡量節(jié)省物力財(cái)力，貢獻(xiàn)國家，用于抗戰(zhàn)^[2]。
國民黨臨時(shí)全國代表大會通過的經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)以及基本政策，成為以后幾年里國民政府制訂實(shí)施具體財(cái)經(jīng)金融政策的基本依據(jù)。
1938年10月廣州武漢失陷之后，抗日戰(zhàn)爭進(jìn)入相持階段，國民黨當(dāng)局更加重視確立起戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制和經(jīng)營方針，認(rèn)為：“抗戰(zhàn)現(xiàn)已進(jìn)入第二階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其西部各省之生產(chǎn)建設(shè)，必更加速其發(fā)展，始能適應(yīng)抗戰(zhàn)之需要?！眹顸h當(dāng)局提出了應(yīng)該厲行的四條原則：1.確定工礦等業(yè)之統(tǒng)制方式，凡與國防有重大關(guān)系之工業(yè)以及重工業(yè)，自以國營為原則。但經(jīng)中央許可，仍得由省經(jīng)營之。其他礦業(yè)、輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)以及不帶軍用性之普通商業(yè)，則務(wù)必采獎(jiǎng)勵(lì)民營之方式。2.確定工礦等業(yè)之經(jīng)營方針，國營及省公營工礦等業(yè)，應(yīng)均以供給國防需要、增進(jìn)社會繁榮為方針，不以與民爭利為目的；中央應(yīng)盡必要范圍內(nèi)給予省營事業(yè)以積極的經(jīng)濟(jì)援助，減少地方困難，增進(jìn)地方與中央聯(lián)系；對于民營事業(yè)，中央應(yīng)以擴(kuò)大現(xiàn)時(shí)獎(jiǎng)助總預(yù)算，予以保息、保債、墊款、貸款等進(jìn)行積極輔助。3.確定改進(jìn)交通事業(yè)之計(jì)劃。4.確定各種工作完成之期限并嚴(yán)訂考核程序^[3]。鑒于日本侵略者在前方區(qū)域日趨猖獗的經(jīng)濟(jì)侵略與掠奪活動(dòng)，國民黨當(dāng)局還確定了不同地區(qū)的基本經(jīng)濟(jì)政策，淪陷區(qū)域之經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)以破壞為主，游擊區(qū)域之經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)以保存資源、扶助民眾為主，作戰(zhàn)區(qū)域之經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)以免濟(jì)敵以糧為主^[4]。換言之，讓西部各省成為戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)的基地，在統(tǒng)制基礎(chǔ)上綜合協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)中央與地方各種經(jīng)濟(jì)力量，發(fā)揮其生產(chǎn)建設(shè)之積極性，從而促進(jìn)大后方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，增強(qiáng)持久抗戰(zhàn)的實(shí)力與物質(zhì)基礎(chǔ)；而在淪陷區(qū)、游擊區(qū)、作戰(zhàn)區(qū)則以破壞敵方經(jīng)濟(jì)、保存我方經(jīng)濟(jì)力量為原則。
隨著戰(zhàn)線的擴(kuò)大和戰(zhàn)事的持續(xù)，戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)十分沉重。1941年3月，國民黨五屆八中全會通過了《積極動(dòng)員人力物力財(cái)力確立戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)體系案》,認(rèn)為中國戰(zhàn)時(shí)“經(jīng)濟(jì)力之能否持久”,已成為中國抗戰(zhàn)“最后勝利之關(guān)鍵”,進(jìn)而指出基本經(jīng)濟(jì)對策為：“積極動(dòng)員全國人、財(cái)、物力，加強(qiáng)戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)體系，以求生產(chǎn)之增加、分配之公允，并厲行消費(fèi)節(jié)約，務(wù)使一切經(jīng)濟(jì)之力量，得收全盤控制之運(yùn)用?！睍h制定了《戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)體系基本綱領(lǐng)》,共十條：
(一)確認(rèn)當(dāng)前對敵經(jīng)濟(jì)斗爭為勝利之主要關(guān)鍵，樹立以軍事第一與經(jīng)濟(jì)國防化之基本信念，確立戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)體系努力之方針。(二)深切了解新時(shí)代國防經(jīng)濟(jì)政策之重要，并全力推行，以達(dá)到抗戰(zhàn)最后勝利之目的。(三)限定最短期間，充實(shí)并調(diào)整各級經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)。(四)動(dòng)員全國專門人才，分配于各級經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)中。(五)動(dòng)員全國優(yōu)秀青年，施行短期訓(xùn)練，充任經(jīng)濟(jì)抗戰(zhàn)之戰(zhàn)斗員。(六)動(dòng)員全國工人、農(nóng)民和婦女，分期加以組訓(xùn)，積極從事生產(chǎn)事業(yè)。(七)經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)均依軍事部署與科學(xué)管理，統(tǒng)一指揮，分層負(fù)責(zé)。(八)對人民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從生產(chǎn)到消費(fèi)，應(yīng)作有體系之計(jì)劃統(tǒng)制。(九)對于金融、貿(mào)易、運(yùn)輸、生產(chǎn)等關(guān)鍵事業(yè)，以擴(kuò)大國營，聯(lián)合民營，加強(qiáng)聯(lián)系等手段，使成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)抗戰(zhàn)集體。(十)厲行對敵經(jīng)濟(jì)斗爭^[5]。
1941年12月太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后不久，國民黨五屆九中全會訂立了《加強(qiáng)國家總動(dòng)員實(shí)施綱領(lǐng)》,從其內(nèi)容來看，主要是關(guān)于經(jīng)濟(jì)總動(dòng)員的?！秾?shí)施綱領(lǐng)》提出了五項(xiàng)目標(biāo)：1.全國人民力量充分發(fā)揮，合理使用；2.士兵之糧秣、械彈，供應(yīng)無缺；3.土地之使用竭盡其力；4.一切物力之補(bǔ)充，繼續(xù)不匱；5.全國人民之生活能維持健康之水準(zhǔn)。為達(dá)到這些目標(biāo)，又提出了多項(xiàng)要求，其中與社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、消費(fèi)、分配等直接相關(guān)的有：提高工作效能，增進(jìn)物資生產(chǎn)；任何人勞力所獲或所有之物資，除本人及其他節(jié)約合理需要外，應(yīng)盡量提供政府征購或借用，不得私作無益消耗或囤積隱藏；全國土地應(yīng)受國家之統(tǒng)制；生活必需品之物價(jià)應(yīng)由政府管制，嚴(yán)禁違法抬價(jià)^[6]。
戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)和基本經(jīng)濟(jì)政策的最突出的方面，就是強(qiáng)制性地要求各經(jīng)濟(jì)實(shí)體及其從業(yè)人員，均必須以發(fā)展戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)為第一要?jiǎng)?wù)。對于這一點(diǎn)，國民政府及主管部門曾多次頒發(fā)相應(yīng)的條例。
抗戰(zhàn)爆發(fā)后不久，行政院便訓(xùn)令各省政府：在抗戰(zhàn)時(shí)期，各地工商企業(yè)應(yīng)加緊生產(chǎn)和調(diào)節(jié)物品，不得自行緊縮和收歇，無論部分或全部歇業(yè)，均需事前呈請?jiān)S可^[7]。待到1938年10月，國民政府在修正公布的《非常時(shí)期農(nóng)礦工商管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定：數(shù)十種經(jīng)指定的農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)品和輕重工業(yè)品，“其生產(chǎn)者或經(jīng)營者，非經(jīng)經(jīng)濟(jì)部核準(zhǔn)不得歇業(yè)、停業(yè)或停工。其已歇業(yè)、停業(yè)或停工者，經(jīng)濟(jì)部得限期令其復(fù)業(yè)復(fù)工”;指定各企業(yè)之員工不得罷市、罷工或怠工；但對所用原料為軍用必需品者，制造非必需品而所用原料供給缺乏者，經(jīng)濟(jì)部得令其停業(yè)，并將其土地、房屋、機(jī)器、動(dòng)力、材料、工具等移作其他用途^[8]。
這些，都是從消極方面來防止現(xiàn)有生產(chǎn)力的浪費(fèi)。此外，更從積極動(dòng)員和鼓勵(lì)出發(fā)，推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
(一)獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)展工礦業(yè)　 1938年6月，國民政府頒布《工業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)法》及《特種工業(yè)保息及補(bǔ)助條例》,凡應(yīng)用機(jī)器或改良手工制造貨物在國內(nèi)外市場有國際競爭者，采用外國最新方法首先在本國一定區(qū)域內(nèi)制造者，應(yīng)用在本國享有專利權(quán)之發(fā)明在國內(nèi)生產(chǎn)者，可申請獎(jiǎng)勵(lì)；凡實(shí)收資本在100萬元以上，并且制造原動(dòng)力機(jī)、電機(jī)、工作機(jī)器、冶制各種金屬原料、采煉各種液體燃料、制造運(yùn)輸器材，其他經(jīng)政府認(rèn)可的重要工業(yè)，得呈請保息或補(bǔ)助^[9]。一年之后，又把可申請獎(jiǎng)助的重要工礦業(yè)確定為電氣、機(jī)械、化學(xué)、紡織、農(nóng)產(chǎn)制造、采礦、冶煉等七個(gè)行業(yè)，范圍要比原先擴(kuò)大；同時(shí)把實(shí)收資本的限額從100萬元改為20萬元，體現(xiàn)出對中小規(guī)模工礦業(yè)的重視^[10]。另外，除了保息和現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)之外，還擴(kuò)大了獎(jiǎng)助的方式，包括：減低或免除出口稅、原料稅、轉(zhuǎn)口稅及其他地方稅捐，減低國營交通事業(yè)運(yùn)輸費(fèi)，免除和酌減公有土地之地租，提供低息貸款、提供運(yùn)輸上的便利^[11]。為了發(fā)展戰(zhàn)時(shí)急需的礦業(yè)，國民政府修訂了《礦業(yè)法》,在重申“中華民國領(lǐng)域內(nèi)之礦均為國有”的同時(shí)，允許各地在行政院核準(zhǔn)后，可與外人合資經(jīng)營礦業(yè)，但半數(shù)以上的股份應(yīng)為中國中央政府或地方政府所有，并有半數(shù)以上董事系中國中央或地方政府之代表，董事長和總經(jīng)理由中國中央或地方政府所派^[12]。
(二)重視農(nóng)業(yè)　 在中央政府內(nèi)設(shè)農(nóng)產(chǎn)促進(jìn)委員會，為發(fā)展農(nóng)業(yè)的最高設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)；設(shè)中央農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)所，主管農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣運(yùn)用。推廣戰(zhàn)前業(yè)已開始的合作事業(yè)，至1938年底，在國統(tǒng)區(qū)已有農(nóng)業(yè)合作社3萬余個(gè)。根據(jù)戰(zhàn)時(shí)出現(xiàn)大量難民的現(xiàn)實(shí)，鼓勵(lì)組織難民移墾，國民政府要求各省調(diào)查并劃定墾區(qū)，擬訂移墾計(jì)劃和實(shí)施辦法，幫助墾民建筑住所，以貸款的方式幫助墾民解決移墾第一年所需之食糧、農(nóng)具、耕牛、種籽、肥料、飼料、種畜等，免交田租三至五年。國民政府有關(guān)當(dāng)局并把拓寬農(nóng)村金融業(yè)務(wù)視作戰(zhàn)時(shí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之關(guān)鍵，設(shè)農(nóng)本局主持之。財(cái)政當(dāng)局要求各地金融機(jī)關(guān)設(shè)立農(nóng)產(chǎn)倉庫，增加農(nóng)產(chǎn)押款，增放農(nóng)田機(jī)器借款和農(nóng)田水利借款，農(nóng)民得憑存?zhèn)}農(nóng)抵押借款。起初，各金融機(jī)關(guān)僅以合作社為提供農(nóng)貸之對象。1938年6月，財(cái)政、經(jīng)濟(jì)兩部聯(lián)合修正通過了《擴(kuò)大農(nóng)村貸款范圍辦法》,規(guī)定農(nóng)民組織亦得為貸款對象^[13]。至1942年1月，四聯(lián)總處又決定，中央信托局和中國、交通、農(nóng)民三銀行發(fā)放農(nóng)貸之對象，包括：1.合作社、互助社、農(nóng)會等農(nóng)民團(tuán)體；2.以改進(jìn)農(nóng)業(yè)為目的之機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校；依法登記之農(nóng)場、林場、牧場等。農(nóng)貸的種類也擴(kuò)大為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)推廣、農(nóng)村副業(yè)、農(nóng)產(chǎn)運(yùn)銷等方面^[14]。
(三)開發(fā)西南地區(qū)　抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民政府有關(guān)機(jī)構(gòu)在組織安排沿海工業(yè)內(nèi)遷時(shí)，便有意識地把資源豐富的西南地區(qū)作為重點(diǎn)接受地區(qū)。國民黨中央政權(quán)移至四川后，不僅在政治上提升西南各省的地位，且在經(jīng)濟(jì)開發(fā)上予以重點(diǎn)扶持。1939年初，國民政府設(shè)立了西南建設(shè)委員會，由行政院院長孔祥熙任委員長，四川省主席張群為副委員長，有關(guān)各部的部長、各省主席為委員。國民政府把發(fā)展交通運(yùn)輸作為開發(fā)西南地區(qū)的重要措施，規(guī)劃和興建了多條省際公路、鐵路干線。資源委員會、經(jīng)濟(jì)部亦以西南地區(qū)作為發(fā)展礦業(yè)、基礎(chǔ)工業(yè)和其他工業(yè)的重點(diǎn)所在。